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          基于公路行業改革視野下的養護管理轉型發展研究
          2022-12-02 來源:養護與管理 作者:黃吉國

            “十八大”以來,國家提出治理體系和治理能力現代化要求,相繼出臺了深化改革系列指導意見,內容包括轉變政府職能的行政體制改革,理順政事企關系的綜合執法改革、事業單位分類改革和運行機制改革,明確中央和地方事權與財政支出責任改革等。

            目前貴州省交通綜合執法改革和事業單位分類改革正在穩步推進,養護市場化改革也在逐步深入。

            為探索公路行業改革完成后的公路建設與養護管理如何定位、組織體系如何構建、工作職責如何界定、工作重點如何確定、怎樣實現行業轉型以及如何做大做強做優,實現可持續發展和高質量發展要求等,圍繞這一系列問題,遵義公路局“十四五”養護管理課題組通過大量調研和分析總結,基本摸清了單位現狀、存在問題和對改革的意見建議。

            

            通過分析國家系列改革帶來的發展機遇和行業面臨的重大問題,結合全國其它省份經驗與做法,初步提出了后改革時代公路行業的職責定位、機構設置和需要拓展升級的職能建議,并提出了實現行業高質量轉型發展的工作重點、創新目標和實現方法。研究成果必將為遵義公路局乃至全省“十四五”的轉型升級、提質增效、交通強國建設、可持續發展和高質量發展提供重要的參考和借鑒幫助。

            公路行業發展存在的主要矛盾與機遇分析

            一、政事合一的管理體制與國家治理體系現代化要求不相適應

            

            “十三五”中后期,貴州成功進行了普通國省道去企業化改革,但公路管理機構仍然還具有集行政執法和公益服務為一體的政事合一的典型特征,這與新時代國家治理體系現代化總要求不一致。普通國省道管理機構既代表政府擔負著公路管理的行政職能,又承擔著公共服務和應急保障等公益職能,既當運動員又當裁判員,缺乏有效的外部監督機制。在內部運行上計劃經濟色彩濃厚,職工積極性不高。

            

            二、資金不足已成為行業可持續發展的最大制約因素

            貴州公路系統資金來源主要為成品油價格和稅費改革轉移支付、車輛購置稅收入補助地方資金和地方匹配建設資金等三部分。

            成品油價格和稅費改革轉移支付由中央財政撥付給地方,主要用于公路養護基本支出和項目支出,但基本支出和項目預算均存在嚴重不足等問題,同時隨著工資等基本支出的剛性增加,項目支出被擠壓,公路養護的可持續性發展受到威脅。

            中央車輛購置稅補助資金,貴州主要用于普通國省干線公路改造、災毀恢復重建、服務區建設、路網結構改造、公路水毀恢復與搶修、橋隧提質升級改造等,公路大中修等修復性工程幾乎沒有投入??v然車購稅補助對成品油稅投入公路養護不足起到一定緩沖作用,但目前中央車購稅補貼貴州政策是傾斜的,這樣的優惠政策是很難長期持續下去的。

            地方匹配資金主要用于公路建設中除中央車購稅補助資金以外的不足部分,一般約占項目預算的35%-55%,通常由縣級人民政府承擔。隨著《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》出臺,政府債務化解成為“三大攻堅戰”中防范重大風險的重要內容之一。“先暫停、后清理、再規范”的操作程序直接截斷了縣級配套資金的來源,已經嚴重影響了“十三五”項目的收尾和“十四五”建設項目的順利啟動。

            三、公路建設面臨重大挑戰

            從貴州“十三五”期按“建養一體化”模式推進的建設項目來看,依然存在眾多矛盾和風險。首先是“建養一體化”服務單位重視不夠、施工要素投入嚴重不足。其次是服務單位管理模式刻板陳舊,管理鏈條長,遇事需層層請示,不能及時處理施工過程中出現的各種矛盾和問題。再次是縣級政府配套資金不到位以及受項目建設土地、林業、水務、環保、壓覆礦等因素制約,導致項目推進艱難,并且還存在著項目完成過程中配套資金債務從政府轉移到公路部門的潛在風險和項目完工后不能按時歸墊施工企業投入的建設資金而出現的法律風險。

            

            四、治超機制未建立,建養成果很難得到有效保護

            “十三五”期貴州普通國省干線公路超限超載治理體系由于各方利益博弈,以地方人民政府為主導,公安交通、運管、公路、工信、應急等部門參與的聯合治超機制尚未建立,涉及部門基本沒有履行各自責任。目前只有公路部門一家單打獨斗艱難地在開展此項工作。隨著高速公路、高速鐵路建設和快速推進的工業化、城鎮化、農業產業化建設,對國省干線公路的干擾和影響日益加重,特別是高速公路實行入口治超后,普通國省干線公路超限超載車輛猛增,這必然導致涉路案件和安全風險急增,任其發展不但對公路建設和養護成果毀于一旦,而且整個社會還會付出巨大而沉重的代價。

            五、行業安全風險壓力越來越大

            “十三五”隨著交通等基礎設施建設和工業化、城鎮化、農業產業化和鄉村振興戰略加快,各地新開工項目呈現井噴式發展,多條國省干線公路重載交通和交通流量快速增長。遵義地處貴州高原向成都平原的過渡地帶,山高谷深、地質破碎、結構復雜、雨量充沛、水系發達,干線公路多處在深山峽谷中,彎多坡陡,極易受到山洪、滑坡、泥石流和巖石(土)崩塌影響,公路一旦斷交,很難在短期內恢復,嚴重威脅著人民群眾和過往車輛的生命財產安全。隨著社會對安全意識的逐步提高和國家在安全領域的要求越來越嚴,公路管理部門承擔的安全風險壓力將越來越大。

            六、公路行業改革后將面臨重大挑戰

            《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革指導意見》明確,公路管理部門的行政強制、行政處罰、行政檢查將被剝離到交通綜合執法部門,原來具有的公路養護生產職能也將通過購買服務形式交由市場承擔。改革完成后的公路部門職責職能將面臨重大調整,僅剩下公路建設和養護管理的公共服務職能,業務變得單一、生存空間被壓縮,容易被邊緣化,與路政管理極易形成兩張皮,同時還面臨單位吸引力降低、留不住人才等問題。

            七、“十四五”面臨的重大機遇

            國家推進高質量發展將帶來重大歷史機遇。黨的十九大報告指出:“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”。當前和今后一個時期,公路部門要把新發展理念融入到推動高質量發展的實踐中,堅持問題導向,創新發展思路,優化政策環境,推動公路交通事業在實現高質量發展上不斷取得新進展,實現新突破。

            

            交通強國建設將帶來新的發展機遇。2019年國務院印發了《交通強國建設綱要》,為公路交通未來制定了總路線,公路交通將會取得長足進步。交通通達里程將大幅提升,公路技術狀況將明顯提高,包括5G技術在內的新基建將廣泛應用,智慧交通建設將如火如荼,改革后的公路行業在新一輪的交通大發展中將迎來重大發展機遇。

            

            財政事權和支出責任改革將帶來新的政策機遇。按照《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》,隨著國家財政體制改革的逐步深入,國道國養、省道省養有望在“十四五”成為現實。屆時制約公路部門多年的資金問題將得到緩解,公路提等升級和提質改造規模將會大幅增加,公路提供高水平個性化的服務將成為常態,服務范圍和內容也更加多元和精彩,公路部門將在國家實現現代化的偉大征程中迎來前所未有的重大發展機遇。

            養護管理向高質量發展方向轉型

            一、高質量建設公路

            一要認真總結“十三五”公路建設管理經驗。強化“十四五”頂層設計,制定可操作、可落地政策措施,不斷探索上級補助+地方配套、PPP、建養一體化、高速公路+普通國省干線和公路資產變資金等方式,多渠道籌集建設資金,破解資金難題。二要創新思維推動項目建設。通過省市縣三級聯動加快環評、水保等建設前置要件辦理。以補短板、優結構、提品質、增效率為重點,將“優質耐久、安全舒適、經濟環保、社會認可”的品質理念貫穿項目建設全過程。結合地方經濟條件、地質地形地貌、生態環保以及未來交通發展趨勢等,科學確定線位走向、合理制定實施模式、建設規模,更加注重創新驅動、融合發展、質量效益,使公路建設與經濟社會和生態環保相銜接,全面提升普通國省干線公路通行能力和服務水平,全面助力經濟高質量發展。三要堅持底線思維。通過檢查、督促、考核守好安全、質量、廉潔三大底線,為公路建設高質量發展提供堅強保障。實施“暢安舒美”和“品質工程”,大力提倡科技運用、循環利用等技術,深化“公路+”融合發展,著力提升公路品質和內涵,讓普通國省干線公路運行更暢、服務更好、顏值更高。

            二、創新養護管理模式

           ?。ㄒ唬┬迯托责B護項目全面推向市場

            

            修復性養護工程通過市場化購買服務。預防性養護、公路大修、中修、危橋(隧)改造、生命防護、地災、水毀恢復等養護工程項目勘察、設計、施工、監理、檢測等達到國家和省規定必須進行公開招標項目,實行國內公開招投標選擇服務單位。達不到公開招標規模的小項目,也通過比選等方式選擇符合要求的服務企業。項目按照縣級公路管理部門轄區范圍單獨或聯合建立管理機構組織實施。

           ?。ǘ┤粘pB護逐步過渡到市場化

            2016年遵義公路局出臺的《養護管理模式創新指導意見》將公路小修保養劃分為四種養護生產方式和三種組合形式(即123模式)。四種養護生產方式即標段養護、專業化養護、社會化保潔和市場化養護,分別由正式職工、民工加正式職工和社會法人等不同群體完成。三種組合形式即1.0模式、2.0模式和3.0模式(簡稱123模式)。1.0模式由標段養護+專業化養護+社會化保潔組成,適用于正式職工較多的單位;2.0模式由專業化養護+社會化保潔組成,適用于人少路多的單位;3.0模式即市場化養護,完全由招標選定實施單位,適用于沒有或只有很少一線工人的情況,是養護運行機制改革的終極目標。123模式通過1.0模式→2.0模式→3.0模式來逐步實現市場化,應該說是完全符合當前公路部門實際的,改革實踐也充分說明了方案具有平穩、連續、可操作等特點。

            三、提升交通戰備保障能力

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            建立交通應急管理機構,統籌交通戰備各項工作。一般建議在縣級公路部門建立交通應急搶險中心,以保證第一時間到達搶險現場維持秩序、采取措施、開展評估,提出初步搶險方案上報。市級公路部門建立交通戰備應急指揮中心,協調、調度市級層面搶險資源,指揮縣級開展搶險工作。

            

            建立專業交通應急搶險隊伍。一般以縣為單元從職工中遴選優秀人員組成交通應急搶險隊伍,也可委托施工養護企業組建,年齡一般不超過30歲。交通應急隊伍主要履行應急搶險和交通戰備職能,按照“平時應急、戰時應戰”“召之即來、來之能戰”總要求,日常負責小型交安設施修復等,遇水毀或國家其他需要時履行公路搶險保通職責。

           ?。ǘ┱狭α吭鰪娊煌☉睋岆U能力

            

            一是與地方建立聯動機制。建立與沿線礦山、料場、企業等建立合作關系,及時補充應急力量和大型設備、物質等。二是與地方建立共享機制。最大限度做到信息共享、資源共享,協同高效。三是科學布設交通應急裝備和物資保障能力。以市級為中心,依托交通戰備庫建立應急裝備中心,儲備一定數量的大型特種應急搶險裝備和重點物資,以片區為補充配置一定數量的小型設備,縣級公路管理機構配置常用應急設備和物資,努力實現區域快速聯動,最大限度發揮設備物資在搶險工作中的保障作用。

            四、提高服務質量與水平

           ?。ㄒ唬┩晟品赵O施,滿足用路者出行需求

            

            “十四五”時期,配合國省干線提質升級、品質工程建設和暢安舒美路創建,規劃建設一批高品質的公路服務(停車)區、旅游廁所、觀景臺等服務設施,拓展服務內容,提高服務標準,滿足用路者對公路出行的基本需求。

           ?。ǘ┘訌婐B護管理,提升道路通行能力

            

            一要改進公路養護服務供給方式。積極推進養護運行機制改革,研究出臺公路資產登記、聯合巡查、檢查檢測、績效考核等管理制度,加快形成科學有效的普通國省道養護管理新模式。二要推進公路養護管理智能化建設。實現路況巡查、路產管理、數據采集數字化、快速化、動態化,推動普通國省道養護管理模式創新,提升公路養護管理精細化和決策科學化水平。三要提升公路服務質量與品質。預防性養護、大中修等修復性項目實行質量保修制,完善公路安全設施,提高路網運行效率。四要積極引導公路新消費。按照“公路+旅游”新理念,推動路域資源整合,配套建設生活服務功能區,提升道路服務能力與水平。五要加大對公路安全隱患點治理力度。加強地質災害點的監控及預防處治,建立危橋等公路安防數據庫,落實日常巡查和監控,提升道路安全通行能力。

           ?。ㄈ┨岣叩缆分卫砟芰εc水平,打造優質交通環境

            

            一是守護好公路建養成果。正確處理沿線城鎮經濟發展與公路管理規范化要求,努力實現公路保護與地方經濟發展雙贏目標。二是實行前置式干預管理。建立巡查處置快速反應機制,防止違法建筑、占道經營、占道堆物、設置非公路標志等現象的發生。三是加強執法規范化建設。通過完善執法制度,落實執法考評,強化執法監督,嚴格工作程序,減少工作中的隨意性和自由裁量權。四是提升路政綜合執法能力。鼓勵執法人員不斷拓展知識領域,提升執法水平及公共服務能力,扎實掌握路政信息化管理的相應技能,為提升道路治理能力和治理水平奠定堅實基礎。

            五、加快智慧公路建設

           ?。ㄒ唬┙④嚶穮f同安全預警服務體系

            

            在公路合流區、分流區、彎道、上下坡道、特殊路段、危險路段等區域,通過布設視頻、雷達、車路協同等路側感知設備,實時感知交通運行狀態、交通氣象等信息,并在本地邊緣計算節點完成安全預警和控制決策服務。

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            基于高精度定位、高精地圖、全覆蓋的傳感及通信,實現車道車速管控、危險狀態下的車道級車輛運行管控,以及自動駕駛專用車道管控服務等。

           ?。ㄈ┙⒆杂闪饔嬞M服務

            

            針對收費公路,建設收費子系統、ETC 門架系統、收費車道等系統,實現主線自由流收費。

           ?。ㄋ模崿F貨車編隊行駛服務

            通過在公路上修建專用于自動駕駛汽車的智能車道,建立自動駕駛車路協同傳感通信控制系統,加密視頻監控點, 在自動駕駛專用道縱向間距 30 ~50米布設照明設施,結合貨車編隊控制策略,實現卡車編隊運行服務。

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            基于沿途全線覆蓋的傳感通信控制網,在易出現團霧和路面凝冰路段增加布設路面狀態檢測器、氣象傳感器等感知設備。公路沿線中央分隔帶及路側設置智能誘導裝置,根據現場能見度和雨雪等氣象條件,調控智能誘導燈狀態,以誘導車輛安全行駛。

           ?。┨峁┙煌☉敝笓]調度與處置服務

            

            當公路發生水毀、滑坡、地震等突發事件時,可以在第一時間從感知系統發現事故,并通過視頻監控、公眾移動視頻等方式及時了解事故現場。通過自動分析現場和路網運行演變態勢,實時判定事故等級和進行事件處理,并進入精細化服務推送場景,為用路者提供相關交通誘導服務。

            拓展升級養護管理職能

            一、優化組織管理架構及內設機構

            圖片

            建議調整優化后的市縣級公路管理架構及內設機構

            二、強化養護監管職能

            

            利用國家綜合執法改革和事業單位分類改革機遇,按照“做大基層、強化中層、優化上層”原則科學設置省市縣三級公路管理架構,明確職責職能,為“十四五”公路高質量發展提供組織保障;大力實施人才培訓計劃,不斷提升從業人員政策水平、業務能力與管理技能,為養護管理提質增效提供人才保證和技術支撐;規范預算編報、計劃安排、監督考核、績效評價、結果認定等管理內容科學、規范、有序和完整,為高水平養護管理提供制度保障;堅持做好養護質量評價與考核,將績效考核與個人升遷、職稱申報、評先選優結合起來,不斷激發廣大職工的內生動力和工作熱情,奮力為交通強國西部示范省建設貢獻力量。

            三、強化公路建設管理職能

            

            一要主動探索公路建設投融資及建設模式。抓住公路規劃網調整機遇,積極探索新的公路建設投融資模式與建設方式。二要加快推進“十四五”項目建設。深入研究公路建設體制機制,努力在建設模式、資金籌集、手續辦理、征地拆遷等問題上有新突破。三要加快報建手續辦理。認真總結“十三五”前置手續辦理方面經驗,主動作為,加強對接。四要深入推進百年品質工程建設。認真總結品質工程建設經驗,在創建目標、總體要求、創建方法、實現路徑和保障措施等方面認真提煉,為“十四五”全面打造品質工程升級版積累經驗和提供幫助。五要加強項目日常監督管理。成立高效精干的項目建設管理架構,建立和完善項目合同管理、質量控制、安全管理、進度管理、費用管理、計量支付、設計變更、文明施工、環境保護、檔案管理、廉政建設等方面制度,規范管理行為,防范各種風險。加強施工現場日常監督,主動服務,協調各方,共同推進項目建設。

            四、強化公路全資產管理職能

            一是實行資產的全生命周期管理LCAM(Life Cycle Asset Management)。公路資產的全生命周期管理是從項目立項開始的,管理的終點是公路的再次改造或廢棄。核心思想是:全過程、集成化和信息化。“全過程”是將資產形成、運行、退出的整個過程和所有環節納入資產管理,尋求資產生命周期內的總體優化配置和效益最大化。“集成化”是通過資產數據集成,將整個管理單位作為一個系統進行流程優化、資源優化和信息共享。“信息化”是將全生命周期各階段數據形成數據庫,通過對資產關鍵性指標等進行及時、準確的匯總分析,建立起一個安全穩定的資產管理信息系統。二是實現資產管理的全業務覆蓋。在資產的全生命周期內,需要對多部門各種業務進行協同管理。公路資產主要涉及管理單位的計劃、項目、技術、養護、財務、信息等多個業務部門。三是對具有一定價值量或使用年限的資產進行管理,以達到節約管理成本,縮小管理范圍,提高管理效率目的。

            五、增加公路自然資源與生態環保職能

            

            首先要履行建設項目自然資源利用與環境影響評價職責。工程項目在可行性研究階段必須開展自然資源利用和生態環境影響評價工作。要充分利用原老路資源開展公路選線,盡量避開公路穿越基本農田保護區和生態環境保護區以及飲用水源保護區??茖W設定公路技術標準和選擇橋型橋位,避免髙填深挖對自然資源的占用和對自然環境的破壞,做到多規合一,共享國土空間資源。堅持公路建設對生態的破壞與修復同步進行,占用與補償同步展開,基本達到兩者的動態平衡。其次要強化施工過程動態管控。加強環水保措施過程監控及環水保設施同步施工,定期開展生態環保檢查,加大對環保、安全、文明施工宣傳與教育培訓,提高從業人員生態環保意識。規范現場施工行為,控制用地紅線,避免造成水土流失和生態環境破壞,認真落實“誰施工、誰負責”“誰主管、誰負責”的生態責任制度。再次要大力推行生態養護。做好路側綠化管護,保證防排水設施完好,讓道路與公路沿線綠化景觀相協調,努力打造成“暢、安、舒、美”高品質公路。大力推進廢舊路用材料循環再生利用,推行生態養護,保護路域環境,利用“四新技術”提升養護質量,提升經濟與生態效益,努力打造環保、低碳、節能、舒適的新時代高品質公路。

            六、凸顯公益服務職能

            

            首先應建立公路公共服務保障體系。明確基本服務內容,制定工作規則,梳理工作流程,規范公路公共服務行為,主動適應廣大人民群眾的迫切愿望。其次要加快數字公路綜合服務平臺建設。充分利用互聯網+、大數據等信息技術建設智慧交通,為人民群眾出行提供路況信息、公路沿途設施、人文風貌、景觀景色等個性化、特色化的服務需求。第三要加大服務設施建設力度??茖W合理設置服務(停車)區,完善區內設施,逐步增設服務功能,不斷滿足司乘人員生活及出行需求。第四要加強公路安全保障和應急能力建設。繼續實施公路生命防護、提質升級工程,完善路網安全水平和防護能力。實施科學養護,保持路況良好,提升公路通行效率。五是建立應急快速處置機制。落實應急搶險、保通機構,儲備應急設備物資,與地方政府完善“一路多方”聯勤聯動體系,整合利用地方應急裝備及保障體系,有效開展公路應急搶險,確保公路時時保持安全暢通。

            七、提升公路應急搶險能力

            

            建立公路應急信息大數據平臺。協同氣象、自然資源、水利、地震、交通、交管、應急等部門建立颶風、暴雨、大雪、凝凍等災害實時預警和監控體系,搭建公路環境風險監控大數據平臺,提高路網災害監測預防、隱患排查、風險評估、資源管理、信息報告和應急輔助決策能力。

            

            建立應急裝備物資保障制度。推動應急搶險裝備物資儲備專業化與社會化的有機結合。健全市縣聯動機制、供需對接機制、軍民融合機制、社會力量動員及考核評估機制等。

            

            完善應急設備物資儲備設施布局。依托公路管理機構、公路施工養護企業各類設施資源,合理布局、統籌規劃建設市級公路應急裝備物資儲備庫,與交通戰備庫一起組成市級公路應急物資保障中心。規劃建設縣級公路應急物資裝備中心(站)。

            

            落實應急保障崗位設置,加強應急值守和值班制度,加大預防和應急搶險經費投入,發揮公路文化引領,增強科學應對突發事件的能力。

            “十四五”公路養護管理只有向高質量建設公路、創新養護管理模式、提升交通戰備保障能力、提高服務質量與水平、加快智慧公路建設等方面轉型,才能實現公路的可持續發展和高質量發展。

            通過優化組織架構,調整職責職能,強化養護監管、加快公路建設、實施公路全資產管理,拓展公路自然資源與生態環境保護以及公路公益服務職能,提升應急搶險能力,主動承接新的事權,緊緊抓住建設交通強國戰略機遇,才能在新征程上實現公路行業的高水平轉型發展。

            作者:黃吉國,貴州省遵義公路管理局



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